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以宅基地制度改革为基础探索多元化住房保障机制
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刘云木于 2024/08/08 09:23:04 发布
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党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在部署“健全推进新型城镇化体制机制”时提出，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。
2020—2023年，我国乡村常住人口减少1404万人，城镇化率增长约0.94%，农村宅基地一年以上闲置比例在一些地区高达18%。建立宅基地自愿有偿退出机制是推进新型城镇化的必然要求。
有偿退出不是简单的一次性“买断”，要为农民的长远利益着想。中国矿业大学（北京）共同富裕研究院2019—2024年对全国东中西部30个农村宅基地制度改革试点县（市、区）的动态监测显示：农户对资格权实现形式，倾向选择农村住房占56%、城市住房占18%、产业房占14%、养老公寓占11%、货币占21%、土地相关权证占11%；农民集中居住意愿较高，达到70%以上，工业区、旅游区及非农为主就业的农户集中居住意愿较为强烈，集中居住后农民关心的主要问题是住房条件和生态环境。
可见，住房仍然是农民当前主要的宅基地利用需求，宅基地自愿有偿退出应当以农民居住需求满足为前提，但是住房需求已经不完全依赖传统的“分地”方式，呈现城镇化、多样化、品质化的新特点。与此同时，各地在宅基地审批中普遍面临着无地可批的难题，新增住房刚需无法通过“宅基地无偿分配”满足。因此，以宅基地制度改革为基础探索多元化住房保障机制迫在眉睫。一方面需要探索农村地区存量宅基地集约高效利用的“多样化住房供给形式”，另一方面需要关注流出农民城镇化居住需求的“城乡住房保障统筹机制”。
城乡融合型地区是研究农村多样化住房保障机制的先行样本，经济发展相对缓慢的西部地区农村宅基地居住功能依存性较强。西安市高陵区属于典型的“城乡融合发展”地区，是西安北跨发展的重要承载地，作为2015年、2020年两轮农村宅基地制度改革试点，该区将“探索农户资格权多样化保障机制”作为改革重点任务，联动宅基地退出、村庄全域综合整治、使用权放活、有偿使用，资格权多样化实现形式、多样化住房形式和非集体成员住房供给，推动农村住房保障对象多元化、权利形式多元化、供给来源多元化、住房形态多元化，开创农村住房保障制度体系的多元化新格局。
农民多元化住房保障的改革实践
第一，保障对象多元化，资格权认定和有偿使用相机决策。
一是明确资格权认定标准。高陵区制定出台相关文件，划定5种认定条件和11种终止情况。拓宽资格权认定范围，将政策性移民、返乡人员、结婚/离婚迁入/迁出、“农转非”等人员纳入认定范围。二是规定宅基地资格权“以人认定，按户归集”，划定9种资格权户认定条件，建立了以“农户”为基础的登记备案管理系统并实施动态管理。三是改革有偿使用制度，满足农村流入人员住房需求。
第二，权利形式多元化，创新“四大”资格权实现形式。
联动暂时有偿退出和有偿使用改革，创新分配宅基地、分配住房、货币、股权券证“四类”宅基地资格权实现形式，为土地供给“减压”。一是宅基地分配从无偿分配向有偿使用转变，放开资格权跨集体实现、有偿择位、有偿分配住房等有偿使用内容，使集体土地高效配置。二是对用地指标紧张的地区，采取集中居住、分配住房的方式实现宅基地资格权。三是资格权农户在提供稳定居所证明的情况下，可以暂时退出宅基地使用权保留资格权，退出时其资格权以货币补偿的形式实现，约定一定年限后若重回集体安居，可以有偿获得新的宅基地。四是股权券证方式。对于使用权退出的农户，可以通过入股参与集体土地开发、进城购房优惠凭证等方式保障其剩余资格权的实现。
第三，住房供给来源多元化，存量宅基地市场化配置。
一是集体分配。既包括新增宅基地，也包括农户退回给集体存量农房，针对不同需房对象，采取无偿分配和有偿使用的方式进行供给。二是集中安置。建设新型农村社区或城市安置社区，拆旧腾退旧村宅基地用于指标收储或项目开发，依据拆迁补偿标准直接给农户住房安置。三是市场化配置宅基地。明确宅基地使用权转让、出租、入股、互换、城乡合作建房等流转方式的内涵和管理流程，允许跨村组、跨乡镇、跨城乡流转，提高存量宅基地和住房的市场化配置效率。
第四，住房形态多元化，“一户一宅”向“一户一居”转变。
高陵区根据建设用地指标紧张的现状，住房保障形式由“一户一宅”向“一户一居”转变，并明确每种住房形态的审批流程，形成“规范建+标准建+内涵建+安全建”的多样化模式。一是适度集中建房。乡镇或村级组织村民通过统规统建、统规自建、统一旧村改造等方式联排联建三层以下住宅，实现集中统建、多户联建居住模式。二是跨集体异地建房。资格权农户通过有偿使用或政府有偿调剂方式在全区范围内跨村获得宅基地建设住房。三是建设农村住宅小区。村集体经济组织建设三层以上集中居住住宅，并配备成套的生活服务设施，农民有偿购买。四是分配住房。包括调剂的存量农房、收回的存量农房、村内统建农民公寓、养老公寓、政府分配的集镇保障性住房、政府统建的城市住宅小区等。
农民多元化住房保障改革的成功经验
第一，聚焦维护农民基本权益，探索资格权保障机制。
一方面，突出男女平等和保障功能，对离婚后双方资格权作出规定。另一方面，保障农民基本居住权益，探索多种住房形式，规定退出交还村集体的宅基地，优先满足内部刚需。同时，构建利益共享机制，农民以宅基地资格权可按比例分配获得部分宅基地盘活收益。
第二，因地制宜，结合城郊融合型农区特征进行探索。
高陵区创新“分割”方式，农户将部分闲置宅基地退回村集体转让，满足刚需，形成“一宅两户”等情形，提高存量土地利用效率。同时，按需施策，设计了多样化资格权实现形式与住房实现形式，各村庄可根据村庄实际情况与发展需求进行探索。
第三，改革联动，多项改革齐头并进发挥协同性效应。
一是改革联动，将其与宅基地有偿使用、退出、流转、资格权认定、收益分配以及城乡合作建房等多项改革内容联动，多渠道保障农户住房需求；二是城乡联动，不将资格权认定与城市就业合同、社保缴纳等挂钩，农民退出闲置宅基地，可以享受城市住房、商品房、社保等内容，“用权益保障推动闲置退出”。
构建农民多元化住房保障体系的对策建议
第一，探索农民居住权益多种实现形式。
宅基地资格权认定直接影响到村民居住权益与法律保障效力，需要厘清本集体经济组织内资格权户的认定标准，全面摸排农民差异化住房保障需求。乡镇和村级发挥适度集中建房的主导作用，简化农民集中统建、多户联建的审批程序，丰富适度集中建房的形式，包括统规统建、统规自建、统一旧村改造等。鼓励村集体经济组织联合多户农户，利用宅基地联排联建三层以下住宅或建设具有相对独立居住环境的、三层以上住宅小区，实现集中居住和品质提升。分类完善各类住房形式的申请、审批、住房标准、监管体制机制，保障多种住房形式落地，并打通集中居住确权颁证渠道。
第二，政府统筹为集中建设提供政策支持。
经济强村可以以村集体为主导建设集中居住小区，经济实力不足的村庄需要寻求地方政府的统筹与扶持。一是规划支持。优先安排集中居住区布局和规划，通过村庄用地范围调整、农转用指标向集中居住地倾斜。二是用地指标支持。实行土地利用计划指标借支机制，计划指标不足的村庄可以以街道为单位向县级自然资源主管部门申请借支一次计划指标，县级自然资源主管部门应当明确兑现承诺的期限和落实补充方式。三是资金支持。对规划确定的集中居住区实施基础设施配套项目配套补贴、用地规模减量化节地补贴。
第三，资格权多样化实现形式与有偿退出机制联动设计。
对于暂时退出宅基地使用权保留资格权的农户，可以在现有住房安置和货币补偿基础上，进一步创新资格权多样化实现形式，包括中心镇农民保障房、产业房、集体建设用地入市拍卖的优先权或优惠价格、城市商品房购房优惠等，在使用权退出、使用权资格权全退出的基础上，增加“资格权后续退出”的情况，以循序渐进的政策保障农民长远利益。对于放弃建房、多户统建后没有实现完的资格权、暂时退出10年后依然不申请建房的，可以集体回购，也可以入股参与集体土地开发、产业经营、物业经营分红，以资本化实现形式保障其剩余资格权权能，促进农业转移人口市民化。
第四，提高土地要素市场化配置效率。
探索多种宅基地使用权流转方式，拓宽宅基地居住保障功能的市场供给渠道，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。规范宅基地使用权出租、入股、合作的产权关系、进场交易流程、申请审批方面的细化措施。转让放开县域范围内资格权人集体和乡镇的边界；出租、入股、合作可以开放城市主体进入渠道。推动使用权流转进场交易，在现有建设产权交易平台搭建的基础上，加快纳入平台交易的进度，增加进场交易凭证的权益保障效力。
第五，建立健全城乡融合的住房保障机制。
农民自愿退出农村宅基地，并不意味着居住需求的满足，只是从在农村居住变为在城市居住，需要保障进城落户农民住房需求，协同推进宅基地制度改革与城市商品房和保障房改革。一是联动集体经营性建设用地入市和“租购并举”的城市住房制度改革，在城市规划区范围内，利用集体土地建设公租房、保障房等满足进城农民多样化改善性居住需求。二是建立城乡住房市场互补机制。农民自愿永久退出宅基地进城购房置业的，由政府协调，鼓励开发商通过价格调整优惠或定向售让方式提供保障。三是打通城乡住房保障二元体制，探索进城落户农民退出宅基地置换城市住房的多种保障和优惠措施。
第六，以体制机制改革为抓手，实现农村住房保障体系建设。
组建农民住房保障专门机构，落实责任机制，建立完善用地规划、准入审批、建房监管、质量验收、确权颁证、信息入库、绩效考核、后续管理和服务、退出等多个住房保障环节管理体系。建立健全住房保障资金支持系统。鼓励实施“政府财政补贴+”“村民自筹+”“社会支持+”等多种住房保障资金供应模式。加强住房网络信息系统建设，重点建立城乡住房保障对象的实名制住房档案系统。
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